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“राजनेता और नौकरशाह स्थानीय सरकारों को मजबूत बनाना नहीं चाहते”

श्रीहरी पलियथ,
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मुंबई: अप्रैल 2018 को भारत ने संविधान में 73 वें उस संशोधन की सिल्वर जुबली मनाई, जिस संशोधन ने पूरे देश में पंचायत राज इंस्टीट्यूशन (पीआरआई) के माध्यम से शासन के विकेंद्रीकरण को औपचारिक रूप दिया था। संशोधन के भाग IX ने राज्य विधायकों को पीआरआई की शक्तियों के लिए जिम्मेदार बनाया।

 

इसमें वर्षों से, दक्षिणी राज्यों ने दूसरों की तुलना में बेहतर किया है। पंचायती राज मंत्रालय (एमओपीआर) द्वारा जारी किए गए 2015-16 की ‘वेअर द लोकल डेमोक्रेसी एंड डेवलूशन इन इंडिया इज हेडिंग टूवॉर्ड्स? ’ नामक रिपोर्ट में केरल, तमिलनाडु, महाराष्ट्र और कर्नाटक ने विघटन के लिए कुल सूचकांक में सबसे ऊपर है। इसमें आगे कहा गया कि जम्मू-कश्मीर, उत्तर प्रदेश, पंजाब और झारखंड के प्रदर्शन बद्तर थे। त्रिपुरा जैसे अपवाद हैं, जिनमें भारत में सबसे ज्यादा खर्च करने वाले ग्रामीण निकाय हैं, जैसा कि इंडियास्पेन्ड ने जून 2015 की रिपोर्ट में बताया है। अधिक धन और वित्तीय शक्तियों वाले राज्यों की तुलना में यहां प्रति व्यक्ति खर्च लगभग दोगुना है। लेकिन कुल मिलाकर, उन्हें दिए गए कार्यों को संभालने के लिए वित्त का हस्तांतरण और स्थानीय सरकारों की क्षमता की चुनौतियां हैं। कहा जा रहा है कि राजनेता और नौकरशाह सत्ता छोड़ने के इच्छुक नहीं हैं, जैसा कि सत्ता के विकेंद्रीकरण के विशेषज्ञ और एमओपीआर के पूर्व संयुक्त सचिव टीआर रघुनंदन ने कहते हैं। रघुनंदन ने भारतीय प्रशासनिक सेवा में 26 साल की सेवा की है और फिर स्वैच्छिक सेवानिवृत्ति ली है। सेवानिवृत्ति के बाद, रघुनाथन ने 2011 में ipaidabribe.com पहल की स्थापना में मदद की, जो भ्रष्टाचार पर रिपोर्ट करता है। उन्होंने विकेन्द्रीकृत सार्वजनिक शासन और विरासत संरक्षण के क्षेत्र में काम करने वाले गैर-लाभकारी संस्थान के सह-स्थापक रहे। वह कर्नाटक सरकार में राज्य नियोजन बोर्ड के सदस्य रहे हैं। साथ ही विकेंद्रीकृत सार्वजनिक शासन पर भारत सरकार द्वारा गठित कई विशेषज्ञ समितियों के प्रमुख सलाहकार रहे हैं।

 

इंडियास्पेंड के साथ एक ईमेल साक्षात्कार में, रघुनाथन ने ग्रामीण और शहरी क्षेत्रों में स्थानीय सरकारों द्वारा सामना की जाने वाली बाधाओं, राजनेताओं और नौकरशाहों की अनिच्छा को पंचायतों को शक्तियों के विभाजन की अनुमति देने और भारत में भ्रष्टाचार पर उनके परिप्रेक्ष्य के बारे में बात की।

 

केरल, कर्नाटक और तमिलनाडु जैसे राज्य पीआरआई को काम संस्थानों की जिम्मेदारी और वित्त संसाधन देने वाले टॉप पांच में से हैं। हाल ही में, 15 वें वित्त आयोग (एफसी) में 2011 की आबादी को महत्व देने संबंधित विवरण पर दक्षिणी राज्यों से एक प्रतिक्रिया प्राप्त हुई है। क्या आपको लगता है कि उनकी मांग प्रासंगिक है? ग्रामीण और शहरी स्थानीय शासन और विकेन्द्रीकरण की प्रक्रिया पर इसका क्या प्रभाव हो सकता है? 

 

दक्षिण भारतीय राज्य इसलिए विरोध कर रहे हैं, क्योंकि 15 वें एफसी में, केंद्रीय निधि के बारे में राज्यों को हॉरिजेंटल और वर्टिकल हस्तांतरण का सुझाव देते समय, 2011 की आबादी को ध्यान में रखा गया है। इन राज्यों का कहना है कि 1971 में परिवार नियोजन कार्यक्रम की घोषणा के बाद से आबादी नियंत्रण के लिए उन्हें अधिक प्रभावी बनाने पर जोर दिया जा रहा है। इससे उन राज्यों को केंद्र सरकार के राजस्व के विभाजित पूल से प्राप्त आवंटन राशि पर प्रभाव पड़ेगा।

 

14 वें एफसी में मानना ​​था कि दिनांकित जनसंख्या डेटा का उपयोग अनुचित है । निष्कर्ष निकाला गया है कि 2011 की आबादी का भार, प्रवासन और आयु संरचना दोनों के मामले में 1971 से आए डेमोग्राफिक बदलाव को आत्मसात करेगा।

 

हालांकि, स्थानीय सरकारों को शक्तियों और जिम्मेदारियों के विभाजन में दक्षिण भारतीय राज्य उत्तर भारतीय राज्यों की तुलना में बेहतर प्रदर्शन कर रहे हैं या नहीं, इस मुद्दे के लिए यह सवाल सीधे प्रासंगिक नहीं है। तर्कसंगत रूप से, भले ही वे अच्छा न कर रहे हों,  वर्ष 2011 जनसंख्या डेटा का उपयोग उन्हें नुकसान पहुंचाएगा।

 

हालांकि राज्यों में भिन्नताएं हैं। आर्थिक सर्वेक्षण 2017-18 में उल्लेख है कि भारत में शहरी स्थानीय सरकारों ने पंचायतों की तुलना में अपने संसाधनों से अपने कुल राजस्व का 44 फीसदी (2015-16) उत्पन्न किया है। (2014-15 में लगभग 95 फीसदी ) केंद्र से धन के हस्तांतरण पर निर्भर करता है। कोआपरेटिव फिस्कल फेडरलिजम का सामना करते हुए चुनौतियां और समाधान क्या हैं?

 

जबकि शहरी स्थानीय सरकारें पंचायतों की तुलना में राजस्व ज्यादा जुटाती हैं। लेकिन तथ्य यह है कानून के तहत काम करने के लिए ग्रामीण और शहरी स्थानीय सरकारों को लिए आश्चर्यजनक  रूप से अंडरफंड किया गया है।

 

इसका मतलब यह नहीं है कि पंचायत और नगर पालिका के स्तर पर अधिक राजस्व बढ़ाने के लिए कोई गुंजाइश नहीं है। इस संबंध में, यह सच है कि पंचायत आम तौर पर राज्य सरकारों द्वारा कानून के तहत दिए गए राजस्व हैंडल का उपयोग करने में असफल रही है। जबकि दक्षिणी राज्यों और महाराष्ट्र जैसे कुछ राज्यों में आम तौर पर बेहतर ट्रैक रिकॉर्ड है। छत्तीसगढ़ और पश्चिम बंगाल इस संबंध में प्रभावी सुधार करने में सक्षम हैं। पंचायतों में अपने राजस्व में वृद्धि के लिए जबरदस्त गुंजाइश है।

 

दुर्भाग्यवश, यह अक्सर उन राज्यों की क्षमता की कमी को दिखाता है जहां पंचायत अपने राजस्व को बढ़ाने में सक्षम नहीं हैं। कर प्रशासन मानव संसाधनों और धन चाहिए, लेकिन जहां राज्यों ने पंचायत सचिवों को पोस्ट नहीं किया है, या एक व्यक्ति पंचायत कार्यालय हैं, करों को इकट्ठा करने के लिए पंचायतों को दोषी नहीं ठहराया जा सकता है।

 

पिछले दो दशकों में फिस्कल फेडरलिजम को मजबूत करने के अधिकांश समाधानों को विज्ञापन विवाद दोहराया गया है। उनमें (ए) गतिविधि मैपिंग के माध्यम से स्थानीय सरकारों को कार्यों, शक्तियों और जिम्मेदारियों का एक स्पष्ट असाइनमेंट शामिल है, (बी) राज्य के बजट में स्पष्ट बजट खिड़की है, जो कि पंचायतों को समर्पित कार्यों से मेल खाता है, (सी) पर्याप्त कर्मचारी पंचायत स्तर, या तो राज्य के माध्यम से प्रतिनियुक्ति पर कर्मचारियों को आवंटित करने या पंचायतों को अपने कर्मचारियों की भर्ती करने में सक्षम बनाता है, और (डी) राज्य पंचायतों को टैप पर क्षमता प्रदान करने के लिए तैयार है, ताकि वे अपने कार्यों को निष्पादित करने में सक्षम हो सकें, गुणवत्ता, असंतुलित, और खतरनाक एक-ऑफ प्रशिक्षण कार्यक्रम जो निर्वाचित प्रतिनिधियों को पंचायतों की प्रशासनिक कमजोरियों को संबोधित करने के बजाय निर्वाचित प्रतिनिधियों को सौंप देते हैं।

 

सबसे बड़ी चुनौती यह है कि उच्चस्तरीय राजनेता और नौकरशाह स्थानीय सरकारों को शक्तियां और जिम्मेदारियां देना नहीं चाहते। वे प्रतिस्पर्धा से डरते हैं । उच्च स्तर के राजनेता और नौकरशाहों को अपने एकाधिकार की रक्षा के लिए रहस्यमय शासन में निहित रुचि है, वे पारदर्शिता नहीं चाहते।

 

2015 के एक लेख में, आप उल्लेख करते हैं, “पिछले दशक में, एक (पंचायत) में जाने वाली धनराशि दस गुना बढ़ गई है लेकिन कर्मचारी लगभग समान रहे हैं।” पीआरआई की क्षमता और कार्यकर्ताओं के कौशल को सुदृढ़ करने और संगठनात्मक निर्माण के मामले में बहुत कम काम हुआ है। इसे सुधारने के लिए किस तरह के निवेश की आवश्यकता है?

 

मामलों को स्पष्ट रूप से रखने के लिए मैं कहना चाहूंगा कि राज्यों को ‘  हस्तांतरण ‘ शब्द का अर्थ नहीं पता है। इसका मतलब यह है कि विशेष वित्तीय अधिकार और प्राधिकरण को पर्याप्त वित्तीय आवंटन, क्षमता (लोगों और प्रणालियों के संदर्भ में, अकेले प्रशिक्षण के मामले में नहीं) और उत्तरदायित्व प्रणाली के साथ स्थानीय सरकारों को स्थानांतरित कर दिया जाता है, ताकि यह सुनिश्चित किया जा सके कि लोग अपनी स्थानीय सरकारों को उत्तरदायी ठहरा सकें ।

 

हम पंचायत के माध्यम से भारत में जो भी कार्यक्रम चलाते हैं, वह गांवों में ग्रामीण विकास विभाग का एक विस्तार है। पंचायतों को मूल रूप से राज्य सरकार की एजेंसियों के रूप में चलाया जाता है, जहां उस स्तर पर नामित अधिकारियों के माध्यम से कठोर योजनाओं को लागू किया जाता है, जो निर्वाचित प्रतिनिधियों की तुलना में उच्च आधिकारिक चैनलों के प्रति निष्ठावान होते हैं।

 

निर्वाचित प्रतिनिधियों की उपेक्षा होती है, अनदेखा किया जाता है या उनसे दूरी रखी जाती है, खासकर तब जब वे स्पष्टवादी होते हैं। वे सार्वभौमिक रूप से लेनदेन और भ्रष्टचार पर बोलते हैं। लेकिन जब पंचायती राज को सुधारने की बात होती है, तो महत्वपूर्ण नीतिगत निर्णय लेने के वक्त वे मौजूद नहीं होते। मेज पर नहीं हैं। इसे शायद ही कोई  ‘हस्तांतरण’ कह पाए

 

भारतीय प्रशासन की बड़ी कमजोरियों में से एक यह है कि यह कई तरीकों से अंडर कपैसिटेट है। जबकि कई विभाग टॉप हैवी हैं और उच्च स्तर के अधिकारी जांच के कई स्तरों के माध्यम से अपने प्रशासन को केंद्रीकृत करते हैं। वे आमतौर पर कर्मचारियों की गंभीर कमी से ग्रस्त हैं। यह कमी स्थानीय सरकारों और विभागों दोनों में है, जो विकेन्द्रीकृत नहीं हैं।

 

ऐसी परिस्थितियों में, राज्यों के वित्त, नियोजन और कर्मियों के विभागों को गंभीरता से विचार करने की आवश्यकता है कि अच्छी तरह से योग्य कर्मचारियों की भर्ती और नियुक्ति में कितना निवेश करने की जरूरत है। भले ही वे विकेन्द्रीकृत या केंद्रीकृत प्रणाली चलाने की इच्छा रखते हों । अफसोस की बात है कि राज्य लंबे समय तक इन मामलों के बारे में सोचता ही नहीं है। अंतरिम समाधानों में अनुबंध पर लोगों को भर्ती करना, और बाहरी वित्त पोषण के माध्यम से किराए पर लेने वाले सलाहकारों के माध्यम से विभागों को चलाना भी शामिल है। ऐसे में राज्यों द्वारा जिम्मेदारी का अधिक बंटवारा नहीं हो सकता है।

 

न्यूजीलैंड के स्थानीय अधिकारियों के निर्वाचित सदस्यों के लिए रिम्यूनरेशन तय करने के लिए एक अथॉरटी है। क्या भारत में एक समान निकाय समान रूप से राज्य विधानसभा और संसद के सदस्यों को पंचायतों से मानदंड / वेतन और लाभ स्थापित करने में मदद करेगा? अलग-अलग शासन स्तरों पर वेतन में गैर-समानता का क्या प्रभाव रहा है?

 

न्यूजीलैंड एक संगठित देश है। भारत एक संघीय देश है, जिसमें संस्कृति, लोकतांत्रिक परंपरा, आवास पैटर्न, जलवायु, सेवा की जरूरत और सेवा वितरण की लागत में भारी बदलाव हैं। ऐसी परिस्थितियों में, एक रिम्यूनरेशन अथॉरटी होने पर कोई अर्थ नहीं होगा।

 

वास्तव में मानदंडों का एक सेट स्थापित करने की आवश्यकता है कि कितने विधायकों और अन्य निर्वाचित प्रतिनिधियों को काम्पन्सैटड किया जाना चाहिए। राजनीति अब निःस्वार्थ सार्वजनिक सेवा के रूप में नहीं है। राजनीति में गुणवत्ता वाले पेशेवरों को आकर्षित करने के लिए लागत पर विचार किया जाना चाहिए। अन्यथा, यहां सबसे पहले लोगों के भ्रष्ट होने की आशंका है। एक आकर्षक आय न होने पर पर वे राजनीति में शामिल होने इच्छुक न हो सकते हैं। मैं पंचायत सदस्यों के लिए शोध अध्ययन में शामिल रहा हूं, जो दिखाते हैं कि जब वे अपने मतदाताओं से प्रदर्शन करने के दबाव में हैं, तो उनके पास कर्मचारियों को सक्षम रूप से सेवाएं देने के लिए कर्मचारी नहीं हैं।

 

ऐसी परिस्थितियों में, पंचायत सदस्य खुद क्वासी- इग्जेक्यटिव के रूप में काम करते हैं और वैध शासन गतिविधियों के लिए व्यय अपने उपर लेते हैं। चूंकि उन्हें भुगतान की गई राशि इस तरह के खर्चों को कवर करने के लिए पर्याप्त नहीं है तो उनमें से सर्वश्रेष्ठ भी व्यय की भरपाई के लिए कुछ भ्रष्टाचार के लिए राजी हैं।

 

इस तरह से वे कभी-कभी भ्रष्ट अधिकारियों द्वारा ब्लैकमेल होने के रास्ते पर आ जाते हैं, जो निश्चित तौर पर ईमानदार निर्वाचित प्रतिनिधियों को लेकर एक किस्म की चिंता से जुड़ा मामला है।

 

राज्यवार रिम्यूनरेशन अथॉरटी द्वारा इन मुद्दों को सबके सामने लाने का एक अच्छा तरीका होगा और मौलिक सिद्धांत के आधार पर व्यावहारिक निर्णय लेना होगा कि प्रशासन में शामिल सभी, चाहे निर्वाचित प्रतिनिधि हो या कर्मचारी हो, पर्याप्त रूप से काम्पन्सैटड किया जाना चाहिए। तभी हम भ्रष्टाचार को रोकने पर सफल हो पाएंगे।

 

ग्लोबल करप्शन पर्सेप्शन इंडेक्स-2017 में 180 देशों में भारत को 81 वें स्थान पर रखा गया था, जो पिछले साल से दो स्थान नीचे है। स्थानीय शासन पर भ्रष्टाचार का असर क्या रहा है?

 

 बार-बार कहा गया है कि राशि का विकेंद्रीकरण से भ्रष्टाचार का भी विकेन्द्रीकरण होता है। ऐसे तर्क सत्ता में ऊपरी स्तर पर बैठे लोगों द्वारा किए जाते हैं, तो यह पाखंड लगता है। तो इन लोगों का सीधे-सीधे क्या मतलब है? केंद्रीकृत होने पर क्या भ्रष्टाचार बेहतर होता है?भ्रष्टाचार पर भारत की रैंकिंग शायद ही इस पर निर्भर है कि यह विकेंद्रीकृत है या नहीं । भारत भ्रष्ट है, क्योंकि हमारे पास कोई समग्र या व्यापक तरीके से भ्रष्टाचार को हल करने का कोई तरीका नहीं है हम भ्रष्टाचार को रोकने के लिए असंतुलित और अव्यावाहरिक कदम उठाते हैं।

 

भारत को चाहिए भ्रष्टाचार विरोधी ठोस रणनीति, जो भ्रष्टाचार को रोकने और समाप्त करने के लिए एक सिस्टम बनाए। अगले दशक में यदि चीजें नहीं बदलीं तो 80 वें स्थान पर होने के लिए हमारी निंदा की जाएगी।

 

झारखंड में  पत्थलगड़ी आंदोलन को लेकर स्थानीय शासन का दावा है कि कुछ हिस्सों में पत्थर स्लैब पर पंचायत एक्सटेंशन ऑफ शिड्यूल एरा एक्ट के पंचायत विस्तार की विशेषताओं को अंकित किया गया है। जबकि राज्य सरकार सावधान है। आप आत्म-शासन या शासन के लिए इस तरह के प्रयासों को कैसे देखते हैं? इस तरह के संदर्भों में स्थानीय शासन का भूमि के प्रति दृष्टिकोण की दिशा कैसे तय की जा सकती है, जहां ऐतिहासिक और सामाजिक-आर्थिक कारणों से विकास कम है?

 

यह तो होना ही था। मुझे लगता है कि यह मजबूत कानून होने का बहुत ही प्राकृतिक परिणाम है, लेकिन बहुत कमजोर कार्यान्वयन है। यदि पीईएसए को ईमानदार इरादे से लागू किया गया था, तो यह आदिवासी समुदायों को सहभागिता शासन के लिए अपने पारंपरिक सोच में सच्चे आत्म-शासन का कुछ मौका देता। हालांकि, पीईएसए को नौकरशाही प्रणाली द्वारा उलझाने से  अंततः राज्य की सत्ता कमजोर होती है।

 

मुझे लगता है कि तथाकथित विकसित समुदायों की तुलना में जनजातीय समुदायों में आत्म-शासन की अधिक समझ है। 

 

 हालांकि पेपर पर, कानून ग्राम पंचायत स्तर पर केंद्र सरकार की कई नीतियों और योजनाओं के लिए विकेन्द्रीकृत निर्णय लेने का अधिकार प्रदान करता है, आधार जैसी नीतियां पूरी प्रक्रिया को केंद्रीकृत करती हैं। ऐसी परिस्थितियों में, क्या आप मानेंगे कि अस्पष्ट नीति के कारण विकेन्द्रीकरण की भावना बार-बार प्रभावित होती है?

 

अभी तक, मैं कहूंगा कि विकेन्द्रीकरण की प्रगति अस्पष्ट नीति से परेशान है। लेकिन हमें याद रखना चाहिए कि विकेंद्रीकरण हमेशा परिवर्तन में होता है, क्योंकि क्षमताएं बदलती हैं और नई तकनीकें और प्रौद्योगिकियां उभरती हैं, जो स्थानीय स्तर के अलावा कुछ स्तरों पर सेवाओं की डिलीवरी को कुशल बनाती हैं।

 

सार्वजनिक अर्थशास्त्र विशेषज्ञ अल्बर्ट ब्रेटन ने एक वित्तीय और सेवा वितरण परिप्रेक्ष्य से प्रतिस्पर्धी सरकारों में देखा कि  विकेंद्रीकरण सेवा वितरण और प्रशासनिक कार्रवाई में एक्स्टर्नैलिटी मैनेजमेंट से जुड़ा है। तार्किक विस्तार के रूप में, विकेन्द्रीकरण पर काम करने वाले एक अकादमिक जैक वेल्डन ने देखा कि यदि किसी भी समय उच्च स्तर की सरकार एक्स्टर्नैलिटी मैनेजमेंट में थी, तो बहु-स्तर के शासन के लिए तर्क गायब हो जाएगा। जबकि मैं व्यक्तिगत रूप से आधार से बहुत सावधान हूं। क्योंकि मेरा मानना ​​है कि यह गंभीरता से गोपनीयता से समझौता करता है। मैं यह स्वीकार नहीं कर सकता कि आधार तर्कसंगत रूप से एक ऐसा साधन है जो चमात्कारिक ढंग से सेवा वितरण को बदल सकता है।

 

इसलिए, यह स्थानीय सरकारों को सेवा वितरण के विकेन्द्रीकरण का असर पड़ता है। मैं यह भी अनुमान लगाता हूं कि भविष्य में कृत्रिम बुद्धि, ब्लॉकचेन और राष्ट्रीय सीमाओं से आगे आने वाली अन्य प्रौद्योगिकियों पर निर्भरता न केवल स्थानीय सरकारों को देखने के तरीके को प्रभावित करेगी, बल्कि यह भी कि हम राष्ट्रीय संप्रभुता पर हम कैसे सोचते हैं। संभावना है कि भविष्य में स्थानीय सरकारों के लिए कुशल सेवा वितरण के अर्थशास्त्री से उत्पन्न विचारों की बजाय, पहचान, संस्कृति और राजनीतिक मान्यताओं के आधार पर सोचना ज्यादा जरूरी होगा।।

 

हमारे पास भविष्य में पंचायत होगी, क्योंकि वे हमारी पहचान का प्रतिनिधित्व करते हैं। वे पानी या शिक्षा या स्वच्छता सेवाओं को बेहतर तरीके से वितरित कर सकते हैं। यह एक अतिरिक्त लाभ हो सकता है। लेकिन यह कोई धागा नहीं हो सकता जो हमें स्थानीय सरकारों के साथ जोड़े रखता हो।

 

सरकार ने विशेषज्ञों को लाने के लिए नौकरशाही में लैटरल एंट्री की अनुमति दी है। क्या यह सही दिशा में एक कदम है?

 

हां, मुझे लगता है कि यह एक अच्छी बात है।  गैर-पारदर्शी तरीकों में गंभीर गलतियां है। अधिक गुणवत्ता के लिए एकाधिकार कभी अच्छा नहीं होता है।

 

जब एक व्यक्ति को अपने करियर में स्थिरता और प्रगति की क्या गारंटी दी जाती है? आप शर्त लगा सकते हैं कि उसे सुधारने के लिए कोई प्रोत्साहन नहीं है।

 

नौकरशाही को पीछे रखा जाना चाहिए और लैटरल एंट्री एक अच्छा तरीका है। क्या आपने देखा है, लैटरल एंट्री पर आलोचनाएं पूर्व या सेवारत नौकरशाहों द्वारा लिखे गए हैं?

 
( पलियथ विश्लेषक हैं और इंडियास्पेंड के साथ जुड़े हैं। )
 

यह साक्षात्कार मूलत: अंग्रेजी में 6 नवंबर, 2018 को indiaspend.com पर प्रकाशित हुआ है।

 

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